Alapjogokért Központ: Elérkezett az idő Schengen megreformálására

Az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy a schengeni rendszer jelenlegi formájában nem képes megfelelő megoldásokat kínálni a bevándorlási válságra – írja elemzésében az Alapjogokért Központ. Így veszélybe került az Unión belüli, határellenőrzés nélkül történő szabad mozgás, s mivel a schengeni rendszer kétségkívül az EU egyik legfontosabb vívmánya, így annak „megmentése” valójában az EU „túlélésének” is az egyik garanciája – szögezte le az elemzés. A közelmúltban ez a két opció konkrét javaslatokban is megjelent, Emmanuel Macron francia elnök és Orbán Viktor magyar miniszterelnök részéről.

Jelenleg hét olyan tagország van, amely valamely határán ideiglenesen visszaállította a határellenőrzést Forrás: Alapjogokért Központ

A migrációs válság okozta kihívások hosszútávon kérdőjelezik meg az egész rendszert

Schengen esetleges bukása szimbolikus fejlemény lenne

Orbán Viktor és Emmanuel Macron is javaslattal állt elő: a francia elnök „több Brüsszelt”, a magyar kormányfő nagyobb tagállami hatáskört szorgalmaz

Az európai parlamenti választások utáni egyik legelső lépésnek kell lennie a schengeni rendszer megmentésének

A 2015 óta tartó migrációs válság olyan típusú kihívással szembesítette a schengeni övezetet, amely akár az egész zóna működését is veszélybe sodorhatja – emelte ki az Alapjogokért Központ elemzése. Mivel a külső határok védelme nem biztosított, akkor a tagállamok a saját biztonságuk szavatolása érdekében óhatatlanul is vissza fogják állítani a belső határok ellenőrzését, mindez pedig hosszútávon megkérdőjelezi az egész rendszert.

Mivel a belső határellenőrzés nélküli forgalom az európai integráció egyik legnagyobb vívmánya, Schengen esetleges „bukása” szimbolikus és rendkívül fájdalmas fejlemény volna, a szabad mozgáshoz való jog „megreccsenése” pedig jelentős gazdasági kárt is jelentene.

Jelenleg hét olyan tagország van, amely valamely határán ideiglenesen visszaállította a határellenőrzést, miközben EU-s szinten nem történt jelentős előrelépés a külső határok teljes mértékű kontrollálását illetően. Ehelyett a „védelmet” a belső határellenőrzések visszaállításával oldja meg több tagállam is.

Ám ezek a lépések sokszor korábbi problémákra érkezett válaszok, így például a migrációs útvonalak módosulása miatt változása sokszor ezek a belső határellenőrzések mégsem adaptálódtak az új kihívásokhoz.

A mostani szabályozás által megengedett átmenetileg visszaállított belső határellenőrzések így nem nevezhetőek jó és hatékony megoldásnak. Egyes országok magukat védik egy olyan problémától, a tömeges migrációtól, amit maguk idéztek elő, s a kérdést az is nehezíti, hogy a migrációt menedzselő EB annak legális mederbe terelését hangsúlyozza, míg a tagállamok egy része annak azonnali megállítását várja el.

Jelenleg hét olyan tagország van, amely valamely határán ideiglenesen visszaállította a határellenőrzést
Fotó: Alapjogokért Központ

A reformok szükségessége

A helyzet tehát világos: mindenképp tenni kell valamit, ha hosszú távon fenn kívánjuk tartani a schengeni övezet legfontosabb előnyét, a belső határok és korlátozások nélküli szabad mozgást. Az elmúlt évek tapasztalatai okán egyre gyakrabban vetődött fel, hogy az együttműködés jelenlegi rendszerét szükséges volna újragondolni. Az európai parlamenti választásokhoz közeledve két nagy horderejű, hasonló tárgyú, részleteiben mégis jelentősen eltérő javaslat született két európai vezetőtől: Orbán Viktor magyar miniszterelnöktől és Emmanuel Macron francia elnöktől. A felvetések közös pontja a jelenlegi schengeni rendszer felülvizsgálata – a fentebb ismertetett problémák miatt.

Az Európai Bizottság továbbra is a migráció menedzselését, annak legális mederbe
terelését hangsúlyozza
Fotó: MTI

Macron Brüsszelt erősítené

A francia elnök az európai állampolgárokhoz intézett felhívást március elején, amelyet minden uniós tagállamban megjelentetett. Írása külön is foglalkozik a schengeni övezet problémáival, s ezzel kapcsolatban konkrét reformjavaslatokat is megfogalmaz.

Emmanuel Macron szerint közös határvédelemre és közös menekültügyi szervezetre volna szükség, „európai szolidaritással” – amelyben minden tagállamnak részt kellene vennie. Mindezt azonnal – fokozatosság és átmenet nélkül – kívánja elérni.

Macron javaslata szerint a kérdéses döntések végérvényesen kikerülnének a tagállamok kezéből, így a közös határvédelmi szervezet gyakorolná a külső határok védelmét, a közös menekültügyi szervezet döntene a bevándorlók kérelmeinek elbírálásáról, az „európai szolidaritás” pedig – ha a kifejezés alatt eddig értettekből indulunk ki – a bevándorlók tagállamok közötti elosztását jelentené, illetve az elosztásban részt nem vevők pénzügyi-gazdasági szankcionálását.

Macron javasolt gondolatai egyetlen irányba mutatnak
Fotó: MTI

A francia elnökről korábban is ismert volt, hogy szerinte akkor hatékony egy kérdés kezelése, ha arról nem a tagállamok, hanem a tagállamok feletti intézmények döntenek. A francia elnök írásában ugyanakkor megemlíti, hogy mindezek egy „belbiztonsági európai tanács” felügyelete alatt működnének, azonban – ahogyan erre a későbbiekben rámutatunk – ez nem a jelenlegi, a tagállamok és az uniós intézmények közötti hatáskörmegosztás fenntartását, hanem hatáskörbővítést utóbbiak javára.

A magyar javaslat a tagállamok hatáskörébe utalná a döntés jogát

A magyar miniszterelnök Macron írásának megjelenése előtt (és azt követően is) arról beszélt, hogy létre kellene hozni egy olyan testületet, amelyben kizárólag a schengeni övezet belügyminiszterei ülnének. Ez a testület döntene minden, a schengeni zónát érintő kérdésről, ideértve a külső határok védelmét és a migrációs kérdéseket is. Orbán Viktor elképzelése szerint ez az eurozónához hasonlóan működne, ahol külön pénzügyminiszteri tanácsot állítottak fel az ebben résztvevő tagállamok.

A „magyar javaslat” ezzel egyidejűleg lényegesen korlátozná az Európai Bizottság határvédelmi és migrációs politikába történő beleszólási lehetőségét, visszahelyezve azt lényegében a „schengeni tagállamok” összességének kezébe.

Tény ugyanis, hogy az elmúlt időszakban a Jean-Claude Juncker vezette testület nem az uniós szerződések szerint rögzített szerepének tett eleget és egyféle „jóhiszemű közvetítőként” (honest broker) járt el az uniós intézmények, illetve a tagállamok között, hanem kifejezetten „politikai bizottságként” definiálva önmagát, szakmainak álcázott, de valójában nagyon is ideologikus felfogást juttatott érvénye – például a migrációval kapcsolatban. Fontos emlékeztetni: a Bizottság az Unió jogalkotáskezdeményező, illetve végrehajtó szerve, az általános politikai irány meghatározására nincs feljogosítva.

Orbán Viktor azt javasolta, hogy egy olyan testületet hozzanal létre, amelyben kizárólag a schengeni övezet belügyminiszterei ülnének
Fotó: MTI/Miniszterelnöki Sajtóiroda/Szecsődi Balázs

A testület azonban még politikai alapon sem vette figyelembe a pluralitást, a különböző véleményeket, hanem kizárólag egyetlen irányba erőltetett javaslatokat a kérdéses területen, amelyek nem a bevándorlás megállításáról, hanem annak szervezett keretek közé tereléséről szóltak, valamint arról, hogy a határvédelmi és menekültügyi eljárási feladatokat hogyan lehetne uniós szinten centralizálni. A tervezgetés közepette pedig képtelen volt a külső határvédelemre összpontosítani – sőt, bíróság elé citálta azon államokat, például Magyarországot –, ezért egyes államok visszaállították belső, uniós határaikon az ellenőrzéseket: végső soron tehát Schengen „megroppanásában” a Bizottságnak jelentős szerepe van.

A helyzet tehát világos: a Bizottság az uniós határok megvédésének és a bevándorlás megállításának ügyében nem tudott bizonyítani, politikai értelemben pedig eljátszotta a bizalmat, ezért megfontolásra érdemes az a javaslat, hogy ezekben az ügyekben egy olyan testület döntsön, amely nem a tagállami szint felett, ideologikus alapon hozza meg döntéseit, hanem a valóság és a tagállamok érdekeinek figyelembevételével.

Ez esetben a schengeni rendszerrel kapcsolatos döntések és azok végrehajtása kizárólag a belügyminiszterek valamilyen formációban összeülő testületének feladata lehetne, így biztosítva a gyakorlati tapasztalatok és a különböző érdekek összehangolását.

Orbán Viktor: Ez egy komoly vita kezdete

A magyar kormányfő a Reuters hírügynökségnek küldött írásos nyilatkozatában üdvözölte Macron javaslatát, amely szavai szerint komoly európai vita kezdete lehet. „Ez egy komoly európai vita kezdete lehet – ideje komolyan beszélni Európa jövőjéről. A részletekben természetesen vannak nézetkülönbségek, de a meglévő nézetkülönbségeknél sokkal fontosabb, hogy ez a kezdeményezés egy jó kezdet egy komoly és konstruktív dialógushoz Európa jövőjéről” – fogalmazott Orbán Viktor.

A közös eleme is van a két javaslatnak, de több a különbség

Emmanuel Macron és Orbán Viktor javaslatának közös eleme, hogy a határvédelem, a migrációs politika és az ezekhez kapcsolódó kérdések felügyeletét egy adott testület kezébe kellene koncentrálni. Jelenleg a „schengeni vívmányokkal” kapcsolatos ügyeket a Bel- és Igazságügyi Tanács belügyi formációjában tárgyalják: ez a formáció egy „vegyesbizottság”, melynek tagja a 22 „schengeni” uniós tagállam, valamint a rendszerben részt vevő, de nem uniós tagok (Izland, Liechtenstein, Norvégia, Svájc) és az Európai Bizottság képviselője is.

A Bizottság, mint jogalkotási javaslatokat előkészítő szerv van jelen, és bár így a szavazásban nem vesz részt, javaslataival azonban egyértelműen irányítani és tematizálni és kontrollálni tudja a döntéseket és a migrációval kapcsolatos gondolkodás irányát.

Macron gondolatmenetéből arra következtethetünk, hogy a jelenlegi rendszer megerősítésében, „továbbléptetésében” gondolkodik, javaslata végeredményben a tagállamok feletti szint és a brüsszeli intézményrendszer kereteinek, lehetőségeinek és kompetenciáinak kiszélesítését eredményezné.

A francia elnök kezdeményezése úgy foglalható össze, hogy ha nem sikerül a jelenlegi keretek között politikai kompromisszumot elérni, akkor általában a szupranacionális uniós szerveket, többek között a Bizottságot még több hatáskörrel kell felruházni.

Orbán Viktor javaslata éppen ennek fordítottja: mivel a testület nem tudta megfelelően ellátni az eddigi feladatait, ezért a közösség érdekében vissza kell venni bizonyos hatásköröket.

A jelenlegi migrációs válsághelyzet viszont rámutatott, az EU-s intézmények és eljárások nem tudtak adaptálódni és hatékonyan megfelelni az eddigiektől eltérő, korábbiakban megszokottakhoz képest mind mennyiségében, mind pedig jellegében jelentősen különböző migrációs nyomásnak. A hatékony és gyors fellépések éppen a nemzetállamok által adott válaszok voltak – ezek segítettek feltartóztatni a kontroll nélküli bevándorlási hullámot az EU külső határain.

Az elmúlt évek tapasztalatai azt is megmutatták: a Bizottság politikai és ideológiai tekintetben különösen részrehajló volt ezekben az ügyekben.

Ezen a „tapasztalaton” alapul a magyar javaslat, amely kizárólagosan a belügyi tanácshoz utalná a migrációval és határvédelemmel összefüggő kérdésekről szóló hatásköröket és döntéseket – az eurózónához/eurócsoporthoz hasonlóan. Itt egy külön pénzügyminiszteri tanács működik a részes államok részvételével, és bár ez a működési rend nem mellőzi a Bizottságot teljes mértékben, azonban a testület itt csak egyfajta ajánlásokat adó, tanácsadói funkcióban van: tehát nem a Bizottság „állítja irányba” a döntéshozatalt.

Lehetséges megoldások

Nem szükséges természetesen az eurozóna működési modelljét „egy-az-egyben” lemásolni, annak kapcsán azonban kiemelendő szempont a Bizottság korlátozott befolyása. Hogy ez a fennálló uniós keretek „átalakítva történő megtartásával” ültethető-e át a „schengeni vívmányok” rendszerébe, vagy mélyebb, szerződéses reformot igényel, részben jogi, részben politika döntés kérdése.

Mivel az eurozóna az Unió szerződéses rendszerén belül egy elkülönített döntési mechanizmust képez, Schengen átalakításával kapcsolatban is felmerül az alapszerződések módosításának lehetősége, mely ügyet egyébként is szükséges lesz megnyitni az EU-t több oldalról feszítő problémák kezelése érdekében. Másik oldalról ugyanakkor tény, hogy a schengeni rendszert jelenleg ún. megerősített együttműködés alapján tartják fenn a részes államok, tehát végső soron ezen együttműködés rugalmasságának alakításával az ő döntésük alapján formálható maga a rendszer is.

Összességében azonban maga helyzet egyértelmű: meg kell menteni a schengeni együttműködést, s ennek az európai parlamenti választások utáni egyik legelső lépésnek kell lennie – írta az Alapjogokért Központ.

A teljes elemzést IDE kattintva olvashatják!