Alapjogokért Központ: Nincsenek európai standardok

Körkép az EU-s országok járványveszély idején alkalmazható szabályairól.

A magyar alkotmányos szabályrendszert és más EU-s országoknak a jelenlegi járványügyi helyzetben alkalmazott gyakorlatát vizsgálva megállapítható, hogy sok országban – megfelelő szabályozás híján – nem volt lehetőség alkotmányos szabályokon alapuló különleges jogrendet bevezetni. Ezért ezekben az országokban általános, rendes jogalkotási eljárásban, sokszor egyszerű többséggel fogadtak el olyan rendkívüli szabályokat, amely a végrehajtó hatalom egy részét, sok esetben egy- egy közigazgatási szervet ruháztak fel speciális jogkörökkel a járványügyi helyzet kezelésére. Alkotmányban rögzített különleges jogrendi szabályok híján vagy akkor, amikor egyszerűen egy közigazgatási szerv jár el válsághelyzet idején, értelemszerűen a parlamenti kontroll jóval kisebb mértékű, mint amikor egy kormány alkotmányos felhatalmazás alapján cselekszik különleges jogrendi szabályok szerint. Több ország esetében pedig a különleges szabályoknak nincs időbeli korlátja, arról a végrehajtó hatalom, vagy egyes szervei a parlament bevonása nélkül dönt.

Szemben a sok európai országban alkalmazott, kifejezetten elnagyolt szabályrendszeren nyugvó gyakorlattal, a magyar veszélyhelyzeti jogrend az Alaptörvényben meghatározott kereteken nyugszik, a kormány számára adott különleges felhatalmazást az Országgyűlés kétharmados többséggel fogadta el, és azt bármikor visszavonhatja. Az Országgyűlés a veszélyhelyzet alatt folyamatosan ülésezik, ellenőrzési jogköre alapján a kormányt beszámoltathatja.

Az EU-s körképből az is világosan látszik, hogy nincs egységes európai gyakorlat a járványügyi helyzetben alkalmazandó „különleges jogrendi” szabályrendszerekre. Nem beszélhetünk „standardokról” sem a különleges jogkörökre vonatkozó felhatalmazás módja, sem azok alanya, sem azok gyakorlása és parlamenti ellenőrzése, sem pedig azok időhorizontja tekintetében. A Magyarországgal szemben e téren megfogalmazott kritikák tehát valójában nélkülözik a valós jogi szempontokat, politikai jellegűek és kettős mércét alkalmaznak. A mostani vádak ráadásul jól illeszkednek abba az elmúlt 10 évet jellemző világnézeti konfliktusba, amely a magyar kormányt politikai és ideológiai okokból támadja és melynek valódi oka, hogy a magyar kormánypártok kétharmados többséggel rendelkeznek az Országgyűlésben.

Főbb megállapítások

- Nincs egységes európai gyakorlat a kivételes jogrend vonatkozásában. Mivel az egyes országok eltérő történelmi háttérrel és alkotmányos berendezkedéssel, közigazgatási intézményrendszerrel rendelkeznek, a különleges jogrendre vonatkozó szabályrendszerben is jelentősek a különbségek. A magyar szabályozás tehát nem lehet ellentétes egy olyan „európai” gyakorlattal, ami de facto nem létezik. – Nincsen egységes európai alkotmányos szintű keretrendszere a kivételes jogrend alkalmazásának súlyos járványügyi helyzetben. Az országok egy csoportjában egyáltalán nincs alkotmányos szabály a különleges jogrendre, tíz országban pedig az alkotmányos szabályok nem alkalmazhatóak járvány esetén.

- Mivel a magyar különleges jogrendi szabályozás keretét az Alaptörvény határozza meg igen részletesen, az jóval világosabb és stabilabb jogi alapokat biztosít olyan országokhoz képest, ahol nincs is erre vonatkozó alkotmányos szabály vagy az csak általános deklarációkat tartalmaz. – Az európai uniós országok egy jelentős csoportja rendes jogalkotás során, egyszerű többséggel vont el jogköröket a törvényhozó hatalomtól és ruházta azt át kormányzati szervekre. – Több országban a kormány vagy maga a parlament jelentősen korlátozta a törvényhozás jogköreit, és a különleges szabályok hatályon kívül helyezéséről sokszor közigazgatási szerv dönt. Ezzel szemben az Országgyűlés továbbra is ülésezik és a kormánynak adott felhatalmazást bármikor visszavonhatja. – Számos európai országban nincs időbeli korlát a különleges jogrend gyakorlására/fennállására.

Néhány európai példa

- Észtországban a parlament nem hagyja jóvá a veszélyhelyzet kihirdetését, de még az időkorlát kérdésébe sem szólhat bele. – Szlovákiában a parlament szintén nem szól bele sem a kihirdetett veszélyhelyzet jóváhagyásába, sem annak időkorlátjába, erről a kérdésről ugyanis a szlovák kormány saját hatáskörben dönt. – Németországban a járványügyi törvény módosítása alapján az egészségügyi miniszter számos jelentős jogosítványt kapott, így külön rendeleteket is alkothat. – Németországban a járványügyi törvény úgy korlátoz alapvető jogokat, hogy nem határozza meg a korlátozó intézkedések időbeli korlátját. – Svédországban úgy korlátozták a gyülekezési szabályokat, hogy a vonatkozó törvényben nem jelölték meg a korlátozás hatályát. – Lengyelországban az egészségügyi miniszter által kihirdetett járványhelyzet visszavonásig hatályos.

Részletes elemzés

1. Nincs egységes európai gyakorlat a kivételes jogrend szabályaiban

Az egyes európai országok különleges jogrendjének szabályrendszerét alapvetően az állami hatalomgyakorlásra vonatkozó történelmi és alkotmányos hagyományok, szokások, nemzeti sajátosságok, közigazgatási intézmények alakították ki. A járványügyi helyzet kezelésére életbe léptetett „speciális állapotra” ezért országonként jelentős eltérés mutatkozik. Nagyok a különbségek e különleges jogrendek vonatkozásában olyan országokban, ahol a 20. század második felében diktatórikus vagy autoriter rezsimek gyakorolták a főhatalmat (Közép-kelet-európai országok, Spanyolország, Portugália), mint ahol az elmúlt 70 évben mentes volt az erőszakos hatalomváltásoktól (Benelux-államok, Skandinávia, stb.). Szintén eltérő a különleges jogrend alatt a hatalomgyakorlás módja az elnöki, vagy félelnöki berendezkedésű országokban (Franciaország, Románia vagy akár az Egyesült Államok), mint az európai államok többségében, ahol a végrehajtó hatalom feje a miniszterelnök. De más hatalommegosztási gyakorlat van érvényben a szövetségi-föderális berendezkedésű országokban különleges jogrend idején (Németország, Spanyolország, Olaszország, Belgium), hiszen ezekben az államokban a szövetségi kormányok mellett a főhatalom egy részét a regionális szervek különleges jogrend idején is gyakorolják. A magyar veszélyhelyzetre vonatkozó szabályrendszer már csak azért sem állhat szemben az „európai gyakorlattal”, mert nincs ilyen gyakorlat.

2. Nincs egységes alkotmányos szintű keretrendszere a kivételes jogrend alkalmazásának súlyos járványügyi helyzetben

A jelenlegi járványügyi helyzetben sok ország nem tud megfelelő alkotmányos szintű szabályrendszerre támaszkodni. Bár két ország kivételével (Dánia és Belgium) minden európai alkotmány szabályozza a különleges jogrend intézményét, az a legtöbb esetben csak háború, vagy fegyveres konfliktus esetén alkalmazható, járványok esetén nem. Ez a helyzet Ausztria, Észtország, Görögország, Hollandia, Horvátország, Írország, Lengyelország, Litvánia, Németország és Svédország vonatkozásában. Ebben az országcsoportban a járványügyi helyzet kezelésére vonatkozó különleges, a kormányok vagy annak egyes szervei számára többletjogköröket biztosító szabályok nem a legmagasabb jogi normán, az alkotmányon alapulnak, hanem a jogforrási hierarchiában alacsonyabb, általában törvényi szinten kerültek vagy kerülhetnek szabályozásra, sok esetben egyszerű többséggel.

Ezen országok gyakorlatával szemben áll azon országok csoportja, ahol a járványügyi helyzetre alkotmányban lefektetett különleges szabályrendszer, jogállapot (különleges rend, kivételes rend, riadóhelyzet, veszélyhelyzet stb.) vonatkozik. A magyar veszélyhelyzet mögött alkotmányos szintű keretrendszer áll, tehát ebben a tekintetben a magyarországi szabályrendszer a jogforrási hierarchiában a legmagasabb szintű alkotmányos garanciákon nyugszik.

3. A törvényhozási kontroll szűkülése, speciális jogkörökkel felruházott közigazgatási szervek

A legtöbb országban a törvényhozói hatalomnak van valamilyen döntési joga a veszélyhelyzet kapcsán (sok esetben rövid időintervallumhoz kötött utólagos jóváhagyás, pl. Románia), néhány országban azonban nincs ilyen jogköre a parlamenteknek, hanem azt a kormány gyakorolja. Számos esetben pedig a kormány vagy éppen maga a törvényhozás korlátozza a törvényhozó jogkörét s biztosít megnövelt hatalmat a végrehajtó szervek számára.

- Észtországban a parlament nem hagyja jóvá a veszélyhelyzet kihirdetését (ilyen felhatalmazás az észt alkotmány szerint csak az alkotmányos rendet érintő fenyegetés esetén szükséges), de még az időkorlát kérdésébe sem szólhat bele.

- Szlovákiában a parlament szintén nem szól bele sem a kihirdetett veszélyhelyzet jóváhagyásába, sem annak időkorlátjába, erről a kérdésről ugyanis a szlovák kormány saját hatáskörben dönt.

- Szlovéniában több olyan intézmény hozott jogalkotói döntéseket, amelyeknek normaalkotásra nem volt felhatalmazásuk, a meghozott rendeletek pedig törvényerővel bírnak.

- Németországban a járványügyi törvény módosítása alapján az egészségügyi miniszter számos jelentős jogosítványt kapott, így külön rendeleteket is alkothat.

- Lengyelországban nincs kihirdetve különleges jogrend, azonban az egészségügyi miniszter a 2008-as járványügyi törvényre hivatkozva rendeletben hirdette ki a járványhelyzetet.

- Írországban a koronavírus-járvány kapcsán elfogadott törvény az egészségügyi minisztert ruházta fel többletjogkörökkel.

- A szocialista-szélsőbaloldali spanyol kormány korlátozta, bizonytalan ideig elnapolta a kormány parlamenti beszámolási kötelezettségét. – Svájcban a szövetségi kormánynak a parlament bevonása nélküli rendeletalkotási jogköre van, emellett a szövetségi kormány a tartományoktól jogköröket vonhat el.

4. Időbeli korlát kérdése

Számos európai országban találunk példát arra, hogy nincs megkötés a járványügyi helyzet miatt valamely állami szerv részére adott felhatalmazás időbeli korlátjára vagy ez az időkeret meglehetősen hosszú. Európában van példa fél éves (Finnország, Lettország, Litvánia, Svájc), egyéves (Belgium, Málta), vagy a meghosszabbítás lehetőségének köszönhetően akár kétéves (Egyesült Királyság, Egyesült Államok, Olaszország) felhatalmazásokra is. Időkeret nélküli felhatalmazások: – Svédországban úgy korlátozták a gyülekezési jogot, hogy a vonatkozó törvényben nem jelölték meg a korlátozás hatályát.

- Németországban a járványügyi törvény úgy korlátoz alapvető jogokat, hogy nem határozza meg a korlátozó intézkedések időbeli korlátját.

- Lengyelországban az egészségügyi miniszter által kihirdetett járványhelyzet visszavonásig. vagyis bizonytalan ideig hatályos.