Az EU-s jogrend megkerülése és kijátszása

Olyan kérdésekbe, amelyekre nem terjed ki az alapszerződés hatálya, nincs beavatkozási hatásköre egyetlen uniós szervnek sem.

Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság bizottság megválasztott elnöke (j) és Vera Jourová alelnök. Fotó: Patrick Seeger Forrás: MTI/EPA/Patrick Seeger

Az EU-t létrehozó szerződésben rögzített alapelvi szabály, hogy a tagállamok belső jogrendjébe tartozó olyan kérdésekbe, amelyekre nem terjed ki az alapszerződés hatálya, nincs beavatkozási hatásköre egyetlen uniós szervnek sem, sőt tilos, hogy a demokratikusan megválasztott nemzeti parlamentek és kormányok döntéseit az uniós intézmények befolyása alá rendeljék. Egyedül a jogállamiság, az alapjogok és a kisebbségek iránti elkötelezettségre mint az uniós alapszerződés 2. cikkében lefektetett alapértékek védelmére történő hivatkozás nyitja meg a kaput arra, hogy a kizárólagos tagállami kompetenciába tartozó kérdésekben is érvényesíthessék az EU uralkodó politikai irányvonalát.

Ugyanis ha ezeknek az alapértékeknek a sérelmét vélik észlelni az egyes szuverén tagállami döntések eredményeként, akkor ez egyben azt is jelenti, hogy az EU alapszerződése 2. cikkének a megsértését vélik észlelni, így ennek a jogsérelemnek az elhárítása érdekében formálnak jogot ahhoz, hogy intézményi szinten fellépjenek – adott esetben kötelező nemzeti jogalkotási és jogalkalmazási előírásokat megszabva. Ebből adódik a jogállamisági vizsgálatra vonatkozó hatáskör jelentősége. Akik meghatározó befolyást szereznek a jogállamiság és az alapértékek sérelmének megállapítására irányuló döntés fölött, azok kezükbe kapják a lehetőséget, hogy az ahhoz rendelt szankciók alkalmazásával – a belső jogrendbe beavatkozva – rákényszeríthessék a politikai akaratukat a célba vett tagállamra.

Ezért stratégiai fontosságú a küzdelem annak érdekében, hogy a jogállamisági követelmények megsértésének megállapítására kiterjedő jelenlegi uniós döntési kompetenciák ne változzanak meg. Pillanatnyilag ugyanis az unióban egyetlen speciális jogi lehetőség áll rendelkezésre a jogállamiság megsértésének megállapítására, mégpedig az elhíresült 7. cikk szerinti eljárás, ami a tagországok vezetőiből álló Európai Tanács számára kizárólagos és egyhangú szavazáshoz kötött döntési hatáskört biztosít. Az Európai Parlament (EP) és az Európai Bizottság pusztán kiegészítő szerepet játszik, kezdeményezési jogot, illetve egyeztetési hatáskört enged számukra az alapszerződés. És épp ez az akadály azoknak a politikai erőknek, amelyek a jogállamisági követelményt nyomásgyakorlási eszközként kívánják használni. Hiszen elegendő két tagállam kormányának egyetértése annak elhárításához, hogy az EU nevében szankciós úton olyan politikai döntéseket kényszerítsenek ki, amelyeket a választók demokratikus felhatalmazása alapján saját akaratából az érintett tagállam törvényhozása és kormánya nem hozna meg. Ennek a jelenlegi, megdönthetetlen szabályozásnak a kijátszása és megkerülése paradox módon legkevésbé sem jogállami igyekezet, mégis erről van szó az EP múlt héten elfogadott új, jogállamisági mechanizmusra vonatkozó javaslata kapcsán.

A Donáth Annát és momentumos társait sorai között tudó liberális Renew Europe frakció alelnöke által kidolgozott elképzelés kulcsfogalma az úgynevezett intézményközi megállapodás. Ez az uniós szervek aktusainak egy kétségtelenül létező, legális formája. Az EU alapszerződése ugyanis lehetővé teszi, hogy az Európai Bizottság, az Európai Parlament és az Európai Tanács egyes kérdésekben meghatározzák az együttműködésük szabályait ilyen háromoldalú megegyezéssel. Most ezt az eszközt vetik be annak érdekében, hogy az Európai Tanács kizárólagos jogállamisági döntési jogát megbontsák és a brüsszeli bürokrácia, valamint az EP-képviselők befolyása alá rendeljék.

A módszer lényege, hogy az intézményközi megállapodás olyan együttműködést ír elő, amelynek során az Európai Bizottság civil szervezetek bevonásával kötelező ajánlásokat tartalmazó éves jogállamisági jelentéseket készít, az abban tett megállapítások végrehajtását pedig a három intézmény az Európai Parlament és az Európai Bizottság megnövelt hatáskörével értékeli és nyomon követi. A megállapodás kötelezettséget ró az Európai Tanácsra, hogy ha az Európai Bizottság vagy az EP a 7. cikk szerinti jogállamisági eljárást kezdeményezi, akkor annak lefolytatása során az elfogadott éves jelentésben rögzítetteket iránymutatásnak tekintse, döntésében azt érvényesítse.

Végső soron tehát a trükk az, hogy az Európai Tanácsot alkotó tagállami vezetők 7. cikkben biztosított autonóm döntési jogát formálisan nem vonják meg, viszont a meghozható döntés tartalmát hozzákötik a jogállamisági jelentésekben megfogalmazott előírásokhoz és az azok végrehajtására vonatkozó megállapításokhoz, attól az Európai Tanács az intézményközi megállapodás megsértése nélkül nem térhet el. Ezzel terjesztik ki az Európai Bizottság és az EP meghatározó politikai befolyását. Az Európai Tanács számára önkorlátozást jelentő intézményközi megállapodásnak az aláírásához természetesen a saját jóváhagyása is szükséges. Erre az EU-szerződések viszont nem írnak elő egyhangúsági követelményt, ami azt jelenti, hogy ennek hiányában a 27 helyett elegendő lehet hozzá 15 tagállam egyetértése.

E mechanizmus nem más, mint az EU jogrendjének megkerülése és kijátszása. Az intézményközi megállapodásoknak is kötelezően összhangban kell maradniuk az alapító szerződésekkel, nincs biztosítva az a lehetőség egyetlen uniós szerv számára sem, hogy az EU-szerződésekben delegált hatáskörének gyakorlását másik uniós intézmény kompetenciája alá helyezze. Ebből következően az Európai Tanács még önként sem korlátozhatja az alapszerződésben szabályozott saját döntési autonómiáját.

Az EU elsődleges jogába tartozó szabályok kijátszására irányuló, illetve az azt eredményező megállapodás létrehozása összeegyeztethetetlen a jogállami követelményekkel. Az intézmények közötti jogállamisági megállapodás nyilvánvaló célja az, hogy az együttműködés címén a tagállami kormányfők alkotta Európai Tanács kizárólagos és egyhangú döntési hatáskörét lerontva az uniós jogrendben még nem létező jogosítványokat hozzanak létre az EP és az Európai Bizottság számára a jogállamiság és az alapértékek sérelmének megállapítására, valamint szankcionálására.

A szerző ügyvéd, Európa-jogi szakjogász