A konfrontáció az uniós és a tagállami intézmények között kódolva volt

A lopakodó hatáskörgyakorlás, az uniós jog kiterjesztő értelmezése nem jó irány.

The towers of the European Court of Justice are seen in Luxembourg, January 26, 2017. Picture taken January 26, 2017. REUTERS/Francois Lenoir - RC17F7CF6C00 Fotó: REUTERS

A német alkotmánybíróság a múlt héten olyan döntést hozott, amely mind a politikusokat, mind a jogászokat vitára sarkallta. Egyesek a tagállamok és az Európai Unió közötti alkotmányos válságot említenek, mások igyekeznek az ügy egyedi jellegét, nem precedensértékű voltát hangsúlyozni. Mint európai parlamenti képviselő, akinek egyetemi katedrája is van, úgy érzem, nem tehetem meg, hogy ne mondjam el véleményem az ügyről.

Miről is van szó? Anélkül, hogy a német alkotmánybírósági döntés érdemi (gazdasági) tartalmába belemennénk, csak a döntés összegzése lényeges szempontunkból. A német alkotmánybírók arra a döntésre jutottak, hogy az Európai Bíróságnak az Európai Központi Bank gazdaságélénkítő programjával kapcsolatos 2019. december 11-i ítélete ultra vires, azaz hatásköri túllépést tartalmaz, valamint költségvetési érintettségénél fogva sérti Németország alkotmányos identitását, ezért nem köti a német alkotmánybíróságot. Ráadásul azt is leszögezték, hogy az Európai Bíróság jogértelmezése önkényes. Az alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a német Bundestag és a szövetségi kormány nem járt el felelősen, és elmulasztotta az ellenőrzést az Euró­pai Központi Bank kötvénykibocsátásakor.

A német alkotmánybíróság döntését követően indulatok csaptak fel. Az Európai Bizottság és Euró­pai Bíróság indulatosan reagált. A bizottság elnök asszonya, Ursula von der Leyen kötelezettségszegési eljárás megindítását lebegtette meg Németország ellen, az Európai Bíróság ismételten a döntésének kötelező voltára hívta fel a figyelmet, a mediterrán országok pedig a német gazdasági érdekek védelmét és a szolidaritás hiányát fedezték fel a döntésben.

Mégis mik a legfontosabb üzenetei a német alkotmánybíróság döntésének?

Az egyik legjelentősebb tanulsága az, hogy az unió mindennapi működésében egyre gyakrabban olyan tendenciák jelennek meg, amelyekre a tagállami intézmények nem éppen örömódai módon reagálnak. A német alkotmánybíróság döntésének okait érdemes tágabb kontextusból, az európai intézmények általános működési tapasztalatait figyelembe véve vizsgálni.

Mint európai parlamenti képviselő, látom, hogy a szerződésekben megfogalmazott intézményi egyensúly megbomlott. Az Európai Tanács – amelyben a tagállamok államfői vagy miniszterelnökei vesznek részt – szerepe leértékelődik, az elfogadott konklú­ziók üressé válnak, noha ezen intézménynek a feladata az unió politikai irányvonalának meghatározása. Korábban igazságügyi miniszterként pedig azt tapasztalhattam, hogy a bizottság a legtöbb esetben felőrli az ellenkező tagállamok szembenállását, és a tagállamokra erőlteti javaslatát a különböző tanácsi formációkban (ezekben a tagállamok miniszterei képviselik az országokat).

Az Európai Bizottság és az Európai Parlament természetes szövetségesek. Az Euró­pai Bizottság igyekszik megfelelni az Európai Parlamentnek, ahol többségben vannak az idealisztikus, föderatív Európa képét vizionálók. Ennek eredménye, hogy számos olyan uniós döntés születik, amely felveti a lopakodó hatáskörgyakorlás gyanúját. Ez leggyakrabban úgy valósul meg, hogy az unió kiüresíti, elvonja a tagállam hatáskörét, arra hivatkozva, hogy a közösségi szabályozási szinten hatékonyabban lehet eredményeket elérni. Így a szubszidiaritás magasztos elve leginkább írott malaszttá válik. Az európai intézmények mintha az elmúlt évtizedben elfelejtették volna, hogy a szerződések urai a tagállamok.

És ha mindez nem elég, akkor az Európai Bíróság az az intézmény, amely a legjelentősebb ügyekben mindig az európai intézmények védelmezőjének szerepében tűnik fel. 1964-ben rögzítette a közösségi jog elsőbbségét a tagállamok jogaival szemben – a szerződések ezt továbbra sem mondják ki (!) –, majd később azt is leszögezte, hogy a tagállamok nem hivatkozhatnak alkotmányos berendezkedésükre annak érdekében, hogy az uniós jogot szelektíven vagy diszkriminatívan alkalmazzák.

Az Európai Bíróság a legutóbbi időszakban számos olyan döntést hozott, amely kritika tárgyát képezheti. Gondoljuk például a kvótahatározatra, amely jogszerűnek nyilvánította a menedékkérők kötelező áttelepítését annak ellenére, hogy az Euró­pai Bíróság a magyar kormány számos érvelését komolyabb indokolás nélkül – a szolidaritás elvére hivatkozva – vetette el sürgősségre hivatkozva. Ma azt láthatjuk, hogy az Európai Bíróság a jogállamiság területére tette rá a kezét, illetve az alapjogi charta kiterjesztő értelmezése révén új és új alapjogi joggyakorlatok kialakításán és elmélyítésén fáradozik. Ugyanakkor a jogállamiság védelmezője a nemzeti bíróságok mellett a strasbourgi Emberi Jogi Euró­pai Bíróság is. Különböző védelmi mércék jönnek létre, amelyek között a fragmentáció lehetősége szinte egyenes következmény.

Az uniós centralizációs és teljes elsőbbségre (szupremációra) irányuló törekvésekkel szemben tanúi lehetünk egy védelmi mechanizmus kialakulásának. A szerződések urai a tagállamok, a nemzeti alkotmányok adják az alapját az európai integrációnak, a tagállamok kezében összpontosul a demokratikus kontroll. A tagállamok alkotmányos intézményei nem nézik jó szemmel az uniós intézmények sokszor voluntarista és valódi kontroll nélküli törekvéseit, ezért ennek időszakonként hangot is adnak. A tagállami alkotmánybíróságok az alkotmányos berendezkedés őrei, és e szervek azok, amelyek az át nem ruházható szuverenitás védelmében járnak el.

Ilyennek tekinthető a német alkotmánybíróság idézett döntése is, amely szerint az Európai Központi Bank kötvénykibocsátása feletti ellenőrzést a német Bundestag és a szövetségi kormány, valamint az Európai Bíróság is elmulasztotta. De hivatkozni kell a német alkotmánybíróság azon korábbi határozatára is, amely kimondta, hogy az Európai Unió egyelőre távol áll egy európai szövetségi államtól, és egységes európai nép hiányában a tagállamok maradnak a közhatalom elsődleges birtoklói. A magyar Alkotmánybíróság pedig rögzítette a 22/2016 AB-határozatában: „Mindaddig, amíg az alaptörvény B) cikke a független, szuverén államiság elvét tartalmazza és a közhatalom forrásaként a népet jelöli meg, ezeket a rendelkezéseket az alaptörvényünk uniós rendelkezése nem üresítheti ki.” Ezek fontos üzenetek, érdemes ezekre a hangokra az uniós intézményeknek jobban odafigyelniük.

A konfrontáció az uniós és a tagállami intézmények között az elmúlt években kódolva volt. A tagállamok kormányai gyanakodva figyelik a lopakodó hatáskörgyakorlást. A nemzeti alkotmánybírságok pedig egyre gyakrabban hoznak olyan döntéseket, amelyek meglepik az európai uniós intézmények vezetőit. A tagállamok alkotmányos identitására való hivatkozás – amelyet a magyar Alkotmánybíróság alkotmányos önazonosságként definiált – egyre gyakrabban jelenik meg az alkotmánybíróságok joggyakorlatában. Az uniós jog elsőbbségének korlátja ugyanis maga a nemzeti alkotmány. A magyar alaptörvény hetedik módosítása rögzítette is, hogy Magyarország alkotmányos önazonosságának és keresztény kultúrájának védelme az állam minden szervének kötelessége. Az alkotmányos identitás tartalmi elemeit pedig az alaptörvény alapján az Alkotmánybíróság esetről esetre határozza meg.

2010-ben, amikor még alkotmánybíró voltam, magam is támogattam ezt az irányvonalat. A lisszaboni szerződés ratifikációjával kapcsolatos alkotmánybírósági döntéshez párhuzamos véleményt írtam, amelyben az alábbiakat rögzítettem: „Amikor a tagállamok a szuverenitásukból fakadó hatáskörök egy részét vagy annak gyakorlását átruházták a közösségi (uniós) szervekre, nem mondtak le államiságuk, szuverenitásuk és függetlenségük lényegéről, államrendjük szabad meghatározásáról. A tagállamok megtartották alkotmányuk azon alapelvei feletti szabad rendelkezési jogukat, amelyek nélkülözhetetlenek az államiság, az alkotmányos identitás fenntartásához.”

A magyar Alkotmánybíróságon kívül számos más alkotmánybíróság hozott az alkotmányos önazonosságot érintő határozatot. A német alkotmánybíróságnak a német költségvetés védelmét szolgáló fent idézett döntése pedig jól illeszkedik azon törekvésekhez, amelyek a nemzeti alkotmányokra hivatkozva ellenőrzés alatt akarják tartani az európai intézmények működését.

Évtizedekig dogma volt a bíróságok közötti párbeszéd. Ennek tartalmát persze ki-ki maga értelmezi. Az Európai Bíróság úgy gondolta, hogy a párbeszéd vertikálisan hierarchikus, a végső szó kizárólag őt illeti meg. A rendes bíróságok az előzetes döntéshozatali eljárás alkalmazásával a legtöbbször követik is az Európai Bíróság döntéseit. Kivételes az, amikor ez nem így van (például a spanyol legfelsőbb bíróság nem fogadta el az Euró­pai Parlament tagjává megválasztott katalán vezetők immunitását kimondó Európai Bíróság döntését). A nemzeti alkotmánybíróságok a nemzeti alkotmányt tekintik bibliá­juknak, messze önállóbbak, mint a rendes bíróságok. Ők a dialógust nem vertikálisan gondolják. Saját hangjukhoz ragaszkodnak, amelynek alapja a nemzeti alkotmány.

Ma mintha megbomlani látszana a bíróságok közötti dialógus. A konfrontáció időszaka kezdődik? Ezt ma még biztosan nem tudhatjuk, de vannak jelek, amelyek ebbe az irányba mutatnak. A német alkotmánybíróság említett döntése, illetve a strasbourgi Emberi Jogi Európai Bíróság és az Európai Bíróság elérő megítélése a tranzitzónák ügyében egyfajta üzentként is értelmezhető. Az előbbi bíróság az Ilias Ahmed kontra Magyarország ügyben másodfokon nagytanácsban eljárva azt állapította meg, hogy a magyar határon lévő tranzitzóna nem őrizet, az az ügyintézés helye, amelyet a menedékkérő szabadon elhagyhat. Ezt követően sürgősségi eljárásban az Európai Bíróság, szembemenve az Emberi Jogi Európai Bíróság döntésével, a magyar határon lévő tranzitzónát már őrizetnek minősítette. Ez is egyfajta hadüzenet.

Az Európai Bíróság ezzel az döntésével egyébként ismét világossá tette, hogy nem kíván csatlakozni az Emberi jogok európai egyezményéhez, noha ezt a szerződés részére feltétel nélkül kötelezőként előírta. Ezáltal az a helyzet állt elő, hogy két nem uniós, de európa tanácsi tagország esetében a tranzitzóna nem minősül őrizetnek, ezzel szemben egy uniós országban ugyanaz már őrizetnek számít. Ismét egyfajta kettős mércével állunk szemben. A közvéleménynek sem magyarázható meg, hogy két európai bíróság miért jut eltérő következtetésre ugyanabban a kérdésben.

A fenti példák jól mutatják, hogy ma konfliktusos időszakot élünk. Gazdasági válság, migrációs válság, állandósulandó jogállamisági vizsgálatok, koronavírus okozta válság jellemzi időszakunkat. Európa egységét ezek a válságok mind kikezdik. A bíróságok közötti – lassan nyílt – konfrontáció is azt mutatja, hogy egyfajta elbizonytalanodás van a tekintetben, hogy merre tovább. A lopakodó hatáskörgyakorlás, az uniós jog kiterjesztő – és ahogy a német alkotmánybíróság fogalmaz: önkényes – értelmezése sem jó irány. Nem segíti elő a válságok leküzdését és csak fokozza egymás meg nem értését. A tagállamok intézményeinek kell túljutniuk a nehéz­ségeken. Ehhez azonban folyamatos koordinációra van szükség. A közösségi érdeket csak ezt figyelembe véve lehet meghatározni. Ebben a koordinációban kell az európai intézményeknek meghatározó szerepet kapniuk. Az európai egység – egység a sokszínűségben – csak így őrizhető meg.

A szerző európai parlamenti képviselő, egyetemi tanár