Két tűz között, félúton

A német alkotmánybíróság a demokráciára hivatkozva megy szembe az EU-val.

A nemzetek zászlai lobognak Európában Fotó: Hirado.hu

Az Európai Unió és jogelődei által szabályozott életviszonyok köre az elmúlt évtizedekben jelentősen szélesedett. Ezért ma az EU és a tagországok számára egyaránt az egyik legfontosabb kérdés az, hogy ki dönt az uniós jogi aktusok jogszerűségéről – és az állóvíznek korántsem nevezhető felszínre a német alkotmánybíróság hajított egy jókora malomkövet. A testület a múlt heti döntésében megállapította, hogy az Európai Unió Bírósága (EUB) túllépte hatáskörét, amikor egy korábbi határozatával helybenhagyta az Európai Központi Bank (EKB) 2015-ben indított államkötvény-vásárlási programját.

Bár a döntés a konkrét ügyön túlmutató jelentőséggel bír, a kompetenciaharc természetesen egyáltalán nem új keletű. Az uniós bíróság jogelődje 1958-ban még azt deklarálta, hogy a tagállami alkotmányokban megjelenő alapjogok védelme elsőbbséget élvez a közösségi joggal szemben, de az 1960-as évektől kezdve önhatalmúlag először kidolgozta a közösségi jog közvetlenségének, majd elsődlegességének elvét.

A vita egy idő után kiszélesedett, és nem pusztán a tagállami törvények, rendeletek és az uniós jog viszonyát érintő kérdések merültek fel, hanem az alkotmányok és az uniós jog alá-fölérendeltségét illetőek is. Az EUB ezért már az 1970-es években sietett leszögezni, hogy az uniós szabályok érvényességét nem befolyásolja, ha azok a tagállami alkotmányokkal ellentétesek, sőt kinyilvánította, hogy egyedül ő a felhatalmazott az uniós jog „végérvényes” értelmezésére.

A tagállamok, legfőképpen alkotmánybíróságaik persze igyekeztek gátat szabni a luxemburgi testület hatáskört szélesítő törekvéseinek (ahogy egyébként az uniós bíróság a mai napig azzal utasítja el az uniónak az Emberi jogok európai egyezményéhez történő csatlakozását, hogy az megengedhetetlenül széles jogköröket biztosítana az Emberi Jogok Európai Bíróságának az EUB felett).

Ebben köztudottan egyébként is élen járt a német alkotmánybíróság, mely az 1970-es évektől kezdve hozta az állami alkotmányos identitásra hivatkozó „szuverenitásvédő” döntéseit, és kimondta, hogy igenis felülvizsgálhatja az alkotmányba ütköző uniós aktusokat. Erre az uniós bíróság visszavágott azzal, hogy az uniós joggal ellentétes tagállami jogszabály alkalmazását a nemzeti bíróság köteles mellőzni. Kis ijedtséget követően a németek alapelvként rögzítették: vita esetén vizsgálni kell, hogy az uniós jogi aktusok az átruházott szuverenitás keretein belül maradnak-e. Ehhez az erősebb, szuverenista állásponthoz csatlakoztak például a dán, a cseh, de a lengyel alkotmánybíróság döntései is. Ezek két irányból igyekeztek „átkaroló hadműveletet” indítani Luxemburg ellen: egyfelől az uniós hatásköri túllépéseknek próbáltak gátat szabni, másfelől a saját alkotmányuk primátusát emelték ki az uniós joggal szemben.

A magyar Alkotmánybíróság kiemelten a 2010-es Lisszabon-határozatában foglalkozott a kérdéssel, a német testület alapján hangsúlyozva, hogy a „szerződések urai” továbbra is a tagállamok. Ezt követően az AB a szuverenitás védelmének hangsúlyozása felé fordult: 2016-os kvótadöntésében azt állapította meg, hogy vizsgálhatja, az uniós szervek hatáskörgyakorlása folytán sérül-e Magyarország szuverenitása, illetve történeti alkotmányán alapuló önazonossága. 2018-ban azt is kimondták, hogy egy tagállamokra kötelező döntéseket hozó intézmény felállítására irányuló szerződés esetén vizsgálni kell, hogy az EU alapító szerződéseiben az intézmény létrehozására vonatkozó hatáskör szerepel-e, valamint megerősítették a „fenntartott szuverenitás vélelmét” – azaz hogy Magyarország a szuverenitását a csatlakozással is megtartotta, és ha egy hatáskör kapcsán vita van, azt kell vélelmezni, hogy az az államnál maradt –, majd 2019-ben azt is, hogy a szuverenitás védelme egyértelmű követelmény.

Mi áll e parttalannak és túljogászkodottnak tűnő vita hátterében? A sokszor utópisztikusnak tűnő és nemzetköziséget igénylő „békecélok”, valamint a gyakorlati, a „helyhez kötöttség” (állami szuverenitás) adottságából kiinduló politikai döntéshozatal összeegyeztethetősége (pontosabban összeegyeztethetetlensége). Egyszerűbben szólva: egy legitimációs probléma.

Az unió ugyanis nem rendelkezik önálló szuverenitással, ahogy nincs egységes európai démosz sem. Az unió a tagállamok jóvoltából, azok akaratából létezik egyáltalán – ezért ők a „szerződések urai” („Herren der Verträge”). A tagállamok pusztán a szuverenitásukból fakadó egyes hatásköröket gyakorolják közösen, az unió intézményei útján. Ennélfogva bár az egyik alapító atya után Monnet-elvnek nevezett gondolat mentén „tervezték meg” a közösséget – azaz, mint egy biciklit, az unió integrációs pedálját folyamatosan tekerni kell, különben eldől –, az adott praktikus szituációkban, legfőképpen a szerződésmódosítások során a tagállami döntéshozók („a szerződő felek”) ennek konkrét rögzítésétől tartózkodtak.

Nyilvánvalóan azért, mert ezzel egyszer és mindenkorra megszüntették volna saját államuk szerződések felett gyakorolt hatalmát is. Így tehát adott egy fennkölt elvek, uniós értékek és európai standardok mentén működő EU, amelynek alapító dokumentumaiban sem az uniós jog elsődlegessége, sem az EUB arra vonatkozó „végérvényes” értelmezési kompetenciája nem szerepel.

Az eredeti koncepció persze az volt, hogy a közösség értékei (és joga), valamint a tagállamok értékei (és jogrendszerei) azonos alapokon nyugszanak, ezért pár kisebb ütközési pontot leszámítva kizárt, hogy súlyos hatásköri, értelmezési problémák álljanak elő. Az integráció mélyítése és szélesítése azonban nem igazolta be ezt a forradalmi kísérletezést, ahogy ugyanis látható, a hatásköri összeütközések mind a releváns joganyag primátusa, mind az azok értelmezésére való jogosultság kapcsán egyre inkább előtérbe kerülnek.

Ennek egyik mutatványszáma a német alkotmánybíróság minapi döntése is, amely ráadásul egyszerre megy szembe két uniós testület, az EKB és az EUB határozatával is. Miben hoz újat a fentiekhez képest a döntés? A konkrét ügyre vonatkozóan állítható, hogy a karlsruhei testület a német pénzügyi érdekek védelmében járt el, a kötvényvásárlási programnak ugyanis áttételesen Németország lett volna az egyik finanszírozója. A német döntés azt mondja, hogy mivel a program jogi alapjához az EKB nem mellékelt kellő jogi indokolást, ezzel az arányosság elvét megsértve terjesztette ki hatáskörét, az EUB-nak pedig ezt vizsgálnia kellett volna, de nem tette, ezzel (negatív értelemben) szintén túllépte hatáskörét.

Amíg pedig nem áll rendelkezésre a kellő indokolás, addig a kötvényvásárlás jogszerűsége nem dönthető el, és a türelmi idő sikertelen lejártát követően a német szervek a programban nem vehetnek részt.

A konkrét ügyön túlmenően azonban sokkal súlyosabb megállapításokkal is szolgált a testület. Mindenekelőtt önmagában azzal, hogy deklarálta, az EUB – mely magáról ugye azt állítja, hogy az uniós jog végérvényes értelmezésének letéteményese – túllépte hatáskörét, mely hatáskörök viszont az uniós szerződéseken nyugszanak. Sőt a szerződések ilyetén, nem egyértelmű/érthető értelmezése „önkényes” (!) döntéshez vezet, így az ilyenek „a német alaptörvény által minimálisan megkövetelt demokratikus legitimáció híján vannak”.

A hatásköri túllépéssel és az arányosság sérelmével meghozott EUB-aktusok pedig „nyilvánvalóan figyelmen kívül hagyják a hatáskörmegosztás elvét, ezáltal a tagállami hatáskörök folyamatos eróziójához vezetnek”.

A német alkotmánybíróság szerint éppen „a demokrácia védelmében szükséges, hogy a hatáskörmegosztás alapját az EU-ban tiszteletben tartsák. Az európai integráció (véglegessége) nem áshatja alá a hatáskörmegosztás elvét.” Ha pedig az ezen elvet sértő uniós döntések bárminemű vizsgálatától a tagállamok tartózkodnának, azzal a német bírák szerint az EU-s szervek számára kizárólagos hatáskört adnának a szerződések felett, és még a szerződésmódosítással vagy a szerződések hatáskörének kiterjesztésével felérő döntések ellen sem tudnának fellépni. Márpedig – szögezi le újra a német határozat – „a tagállamok továbbra is a szerződések urai, az Európai Unió nem szövetségi állam”.

A legdurvább kitétel azonban a döntés rendelkező részének végén található, mely kimondja, hogy „német alkotmányos szervek, közigazgatási egységek vagy bíróságok nem vehetnek részt [uniós szervek] hatáskörtúllépő aktusainak megalkotásában, átültetésében vagy végrehajtásában”. Ráadásul az alkotmánybírósági eljárás logikájából fakadóan a testület a német kormányra és törvényhozásra ró kötelezettséget, hogy „aktívan lépjen fel a kötvényvásárlási program jelenlegi formájával szemben”. Mindez magyarra lefordítva annyit tesz, hogy a tagállamok alkotmányos kötelezettsége (!), hogy figyelmen kívül hagyják a szuverenitást sértő uniós döntéseket, sőt a szuverén hatalom letéteményesei fel is kell lépjenek azokkal szemben.

Az uniós bíróság a reakciójában persze kizárta, hogy ilyesmiket egy tagállami alkotmánybíróság megállapíthatna, pedig józan ésszel érthető, hogy ha egyszer azt mondjuk, hogy továbbra is a tagállamoké a legfőbb hatalom, akkor joguk is van ellenőrizni az uniós szerveket.

Az ezzel ellentétes mondás az Európai Egyesült Államok koncepciója – ami persze létező felvetés, de (szerencsére) jogilag még nem tartunk itt. Kezdődhet persze majd „alkotmányos párbeszéd” a bírói fórumok között, meg kötelezettségszegési eljárások indítása a bizottság részéről, de előbb-utóbb politikai döntést kell hozni arról, milyen unióban is szeretnénk élni. Én személy szerint egyébként egy olyanban, amely nem szerelmes önmagába.

A szerző az Alapjogokért Központ igazgatója