Törékeny kompromisszum

Jacques Delors és a szerződések kora: erősödő föderális törekvések az unióban III.

Az Európai Unió történetét a föderalizmus és a nemzeti szuverenitás küzdelme szempontjából bemutató négyrészes sorozatom első két részé­ben két korszakot mutattam be. Az első korszak 1951-től, az Európai Szén- és Acélközösség megalakulásától 1954-ig tartott, amelyben Jean Monnet alapító atya és társai föderalista törekvéseinek ellenálltak a tagállamok, az euró­pai kormány álma 1954-re zsákutcába jutott. A második korszak igazából 1957-től, az Európai Gazdasági Közösség (Közös Piac) megalakulásától tartott 1985-ig, s ebben az érában is küzdelem alakult ki a megrögzött föderalista Walter Hallstein vezette Európai Bizottság és a leginkább a szuverenista De Gaulle által befolyásolt Miniszterek Tanácsa között, ám ez a küzdelem 1966-ban olyan kompromisszummal zárult, amely megakadályozta a szuperállam létrejöttét, s megvédte a konszenzusos döntés intézményét.

A nyolcvanas évek közepétől azonban új korszak kezdődött. 1985. januártól ugyanis a meggyőződéses föderalista, Jean Monnet és Walter Hallstein követője, Jacques Delors lett az Európai Bizottság elnöke. A francia szocialista politikus kezdettől arra törekedett, hogy fokozatosan, a monnet-i neofunkcionalizmus eszközével élve egyre inkább a szupranacionális intézmények erősödjenek meg a kormányközi szervezetek kárára, s ebben különösen fontos szerepet szánt az általa vezetett bizottságnak. Öt évvel hivatalba lépése után, 1990 januárjában már úgy fogalmazott, hogy a közösségnek közös külpolitikára van szüksége, a bizottságnak pedig közösségi végrehajtó hatalommá (európai kormánnyá) kell válnia, s meg kell valósítani a teljes föderációt. Delors szerint ezt diktálja a római szerződés (ebben nem volt igaza) és az alapító atyák szándéka is (ebben viszont igaza volt). Célul tűzte ki, hogy Európa a millennium évében valódi föderáció­ként működjön.

Az aktivista Delors erős hátszelet is kapott föderációs törekvéseihez. Egyfelől az Európai Parlament részéről, amely – mint már közvetlenül választott testület – aktivizálódott, s az alapító atyák egyik veteránja, Altiero ­Spinelli vezetésével 1984-ban tervet dolgoztak ki a közösség radikális, föderalista szellemű átalakítására, amelyben a szupranacionális intézmények abszolút vezető szerepbe kerültek volna. Ezt a tervezetet elvetették mint direkt politikai döntést a föderalizációról, ehhez képest még maga Delors is a fokozatos, funkcionalista föderalizáció híve volt.

Fontosabb viszont, hogy az európai nagyipar vezetői, illetve közvetetten a globális gazdasági és pénzügyi elit az egységes piac bevezetését szorgalmazta a közösségen belül – jól felfogott gazdasági és profitérdekeiknek megfelelően. Ennek érdekében 1983-ban létrehozták a vállalkozók, ipari szereplők európai kerekasztalát, amely kiemelkedően erős lobbiszervezet, s a mai napig komoly, sokszor döntő befolyást gyakorol a bizottságra és áttételesen az egész unió döntéshozatali folyamatára.

A kerekasztal tervezetet készített el az egységes piac létrehozásáról, sokak szerint nem kis nyomást gyakorolva Delors-ra, aki a későbbiekben az egységes piac tervének szimbólumává vált. (Delors méltó utódja Jean-Claude Juncker előző bizottsági elnök, akiről közismert, hogy luxemburgi miniszterelnökként a multicégek, globális pénzügyi intézmények adóparadicsomává tette országát, s mint bizottsági elnök sem szakította meg kapcsolatait ezekkel a körökkel.) Sokak szerint éppen a kerekasztalban is megjelenő globális gazdasági körök indították el – a bizottságon keresztül – a gazdasági és politikai unió irányába, s e folyamat emblematikus alakjává vált Jacques Delors.

Nem véletlen tehát, hogy 1986-ban megszületett az egységes európai okmány, amely föderalista célokat fogalmazott meg, de kifejezetten funkcionalista alapon. Az okmány célul tűzte ki az egységes – közös – piac bevezetését, méghozzá 1992. december 31-i dátummal. Itt fogalmazódott meg először az áruk, a szolgáltatások, a személyek és a tőke szabad áramlásának követelménye, amelyek azután az 1992-es maastrichti szerződésben és az akkor létrejövő Európai Unióban öltöttek testet. Ebben az okmányban a (neo)funkcionalizmus elvei érvényesültek, hiszen nem azonnal hoztak létre föderális irányú politikai változásokat, hanem a közös gazdasági célok megfogalmazása úgynevezett spill-over („átcsorduló”) hatást ért el: egyes reformok a gazdasági integráció irányába más területeken is változásokat indítottak el. Az egységes, közös piac elve a legkülönfélébb szakpolitikák területén megjelent és inspirált közösségi irányú reformokat. Mindezek következtében pedig fokozatosan erősödtek a közösség szupranacionális intézményei, a bizottság és a parlament.

A nyolcvanas évek vége, kilencvenes évek eleje gyökeres fordulatot hozott az immáron tizenkettek történetében: a Szovjetunió elveszítette a hidegháborút, a közép- és kelet-euró­pai csatlós országok felszabadultak a kommunizmus köteléke alól, 1989. november 9-én leomlott a berlini fal, s napirendre került a német egység kérdése. A tizenkettek ebben a megváltozott politikai környezetben úgy vélték, hogy Európa politikai alapú megszilárdítására van szükség, a demokratizálódó közép- és kelet-európai országoknak esélyt kell adni a közösséghez való csatlakozásra; ehhez viszont az kell, hogy egységes politikai entitásként lépjenek fel.

Ismét előtérbe került tehát a kérdés, ami már negyven éve megosztotta az európai közösséget: megmaradjanak a gazdasági együttműködés, illetve egységesülés talaján, miként 1957-től idáig tették, vagy induljanak el a politikai föderáció irányába. Delors, a bizottság elnöke az új kihívásra Hollandiával karöltve erősebb integrációt és a föderális átalakulást követelte, ám ezek az immáron a gazdasági közösségen túllépő politikai elképzelései megtörtek a britek, a franciák és a németek ellenállásán.

Margaret Thatcher a brit hagyományoknak megfelelően a nemzeti szuverenitás, a közösségen belüli önállóság és függetlenség talaján maradt, s mereven elzárkózott Jacques Delors „vad” föderalista ötleteitől. Ezzel szemben Helmut Kohl német kancellár és François Mitterrand francia elnök más utat választott: 1990 áprilisában közös nyilatkozatot adtak ki, amelyben felszólították a tagállamokat, hogy tegyenek meg mindent egy politikai unió létrehozása érdekében. A felszólítást cselekvés követte, és ismét bebizonyosodott, hogy a közösség sorsa döntően a franciák és a németek szándékán és megegyezésein múlik, a többi állam hozzájuk igazodik, cselekvéseiket hozzájuk képest határozzák el.

Végül sem Delors föderális álma, sem ­Thatcher radikális szuverenitáskoncepciója nem érvényesült, hanem a német–francia elképzelések mentén létrejövő – ismételt – kompromisszum a föderáció és a konföderáció között, s ebből született meg 1992-ben az Euró­pai Unió. Bár a maastrichti szerződésben nem jött létre politikai integráció, és a közösség továbbra is főleg gazdasági és pénzügyi területeken egyesült, ám tény, hogy bizonyos intézményi változások határozottan a föderatív unió felé mutattak.

A maastrichti szerződésben úgynevezett pilléres modell érvényesült, ami azt jelenti, hogy a szakpolitikák és területek egyik része tagállami szinten maradt, másik részük szupranacionális döntési szintre került. Nagy vonalakban: a kül- és biztonságpolitika, a bel- és igazságügy, az adózás, a költségvetés, a család- és szociálpolitika stb. szigorúan kormányközi döntési szinten maradt (ez érvényes a most elfogadott magyar gyermekvédelmi törvényre is!), míg számos gazdasági, kulturális, környezetvédelmi, technológiai, agrárgazdasági stb. terület föderális szintre került vagy ott maradt.

A szerződés erősítette a parlament hatásköreit, többek között azzal, hogy társjogalkotóvá vált a tanáccsal együtt (ezek az úgynevezett együttdöntési mechanizmusok), azonban a tanács is erősödött azzal, hogy a bizottságot a tanács minősített többséggel leszavazhatja. A szerződésben megjelent a szubszidiaritás gondolata, ami elvileg kormányközi jellegű, hiszen a döntéseket „lefelé”, az alsóbb szintek, így többek között a nemzetállami parlamentek felé irányítja, ám az elmúlt harminc évben nem igazán sikerült érvényt szerezni ennek az elképzelésnek.

A maastrichti szerződés, illetve az Európai Unió létrejötte irányultságában az államszövetség szupranacionális jellegének erősítését tűzte ki célul, bővült azon területek köre, amelyek föderális szintekre kerültek. Azonban a konszenzusos döntés elve és a tagállami vétó szerepe mint a kormányköziség védelmezője megmaradt, és az Európai Tanács központi döntéshozó ereje sem gyengült. Ám mindezzel együtt is tény, hogy míg a hatvanas-hetvenes években a tagállamoké volt a vezető szerep a közösség életében, s a tanácsban túlnyomórészt egyhangúlag fogadták el a jogszabályokat, a nyolcvanas évek közepétől már a funkcionális spill-over jelenségek váltak dominássá. Ez az időszak ismét a föderalizmus irányába mutatott, s ebbe a sorba illeszkedett az Euró­pai Unió 1992-es megalakulása is.

1992 után a föderalizáció „lopakodó” időszaka következett, de erről később.

A szerző politológus, az Alapjogokért Központ kutatási tanácsadója

A borítóképen: Jacques Delors egy sajtótájékoztatón Du Wim Kok, Hans van den Broek és Ruud Lubbers holland miniszterekkel az Európai Tanács 1991. december 9-10-ei ülése – mely a maastrichti egyezmény megszületéséhez vezetett – után Maastrichtban.

Forrás: Wikipédia/ismeretlen fotós