A kormányközi modell győzelme

A föderalizmus és a nemzeti szuverenitás küzdelme az Európai Unióban II.

Charles de Gaulle francia köztársasági elnök (balról a második) látogatása a villamos erőműben, mellette Nicolae Ceaușescu román pártvezető Forrás: Fortepan / Sütő András örökösei

Az Európai Unió történetét s a meghatározó föderalizmus–nemzeti szuverenitás törésvonalat taglaló sorozatom első részében azt mutattam be, hogy az első, alapító korszakban főként Jean Monnet és globalista társai törekvéseinek a következtében erőteljes szándék mutatkozott a szoros integrációra, mely lényegében véve nem jelentett volna mást, mint egy európai szuperállam létrejöttét. A hat tagállam azonban ellenállt ezeknek a globalista szándékoknak, s 1954-re lekerült a napirendről a szupranacionális Európai Közösség gondolata.

Ezek után, az Európai Gazdasági Közösség (Közös Piac) 1957-es létrejöttével új korszak kezdődött az unió történetében, annak ellenére is, hogy az államszövetség alapvető szervezetei ugyanazok maradtak: a főhatóság utódjaként a bizottság, a közgyűlés (1962-től parlament), valamint a tanács (1974-től Európai Tanács). Alapvető változás volt, hogy míg az ESZAK időszakában a legfontosabb kérdésekben a főhatóság döntött, a Közös Piac esetében már a tanácsot illette meg a döntéshozatal joga. Vagyis a föderalista irányításról egyértelműen áttevődött a hangsúly a kormányközi (nemzetek szuverenitására épülő) döntéshozatalra.

Az új államszövetségben a tanács döntései egyhangúak vagy minősített többségűek; a közgyűlés politikai ereje továbbra is gyenge maradt, a bizottság előterjesztéseit ugyan megtárgyalhatták és véleményezhették, ám a tanácsnak nem kellett figyelembe vennie a javaslataikat. A bíróság nemzetek feletti intézmény, amely a 60-as évektől kezdve lopakodó módon bevezette a közösségi jogot, ami elsőbbséget élvez a tagállamok jogával szemben.

Ezentúl azonban a kormányközi korszak első periódusát Charles de Gaulle megjelenése és tevékenysége határozta meg egészen haláláig, 1969-ig. A legendás francia elnök nem is titkoltan a francia „gloire” Napóleonig visszavezető időszakát akarta újra életre kelteni, amelyben Franciaország dominálta és uralta szinte egész Európát. De Gaulle azonban ellenfélre akadt Walter Hallstein, a bizottság elnöke személyében, aki kőkemény föderalista volt, követte Monnet, Spinelli és Spaak hagyományait. Hallstein nem fogadta el, hogy a bizottság a miniszterek tanácsának alárendelt intézmény, ki akarta terjeszteni a hatalmát, a francia államfő azonban ezt minden eszközzel megakadályozta. De Gaulle és Hallstein, illetve a föderalizmus és a szuverenitás közötti konfliktus 1966 elején kompromisszummal zárult, de úgy, hogy a kormányköziség elve nem sérült. A tagállamok megfogalmazták az „egyezség az egyet nem értésben” elvét, vagyis a többségi döntést is bármelyik tagállam megvétózhatja, ha úgy érzi, hogy sérülnek a nemzeti érdekei. Ez nyilvánvaló kudarc volt Hallsteinnek, amelynek a konzekvenciáit levonva 1967-ben távozott a bizottság éléről. Utódja Jean Rey lett, aki már alávetette magát a kormányköziség elvének.

Ezzel szemben a bíróság erős maradt, olyannyira, hogy az 1963-as Costa v. Enel, illetve a Van Gend & Loos ügyekben ítéleteket hozott, s azokat úgy tálalta a tagállamok felé, mint európai jogot, ami felette áll a tagállami jogrendnek, tehát a tagállamoknak kötelességük a bíróság döntéseit saját jogrendjükben végrehajtani. Ez kétségtelenül a bíróságot szupranacionális intézménnyé emelte, miközben a Közös Piac lényegében kormányközi eljárások mentén működött.

Az első kormányközi periódust (1957–1969) azért neveztem el De Gaulle-érának, mert valójában egy ország, valahai nagyhatalom szuverenista lépéseire épült, amely során Franciaország úgy akarta elkerülni a föderális berendezkedést, hogy helyette olyan kormányköziség jöjjön létre a közösségben, mely a franciák uralmára épül, tehát valamiféle „első az egyenlők között” elv valósuljon meg. Ennek köszönhető az is, hogy De Gaulle mereven ellenállt a britek belépési törekvéseinek – először 1961-ben, majd 1967-ben vétózta meg Nagy-Britannia tagságát –, azzal az érveléssel, hogy a britekkel valójában az Egyesült Államok is „megjelenik” a közösségben, s ezt a legkevésbé sem akarta megengedni. Nem véletlen az sem, hogy 1966-ban Franciaország kilépett az Egyesült Államok által vezetett NATO katonai szervezetéből is.

A De Gaulle-i modell tehát semmiképpen sem jelentette a valóságos tagállami egyenlőségre és demokráciára épülő szuverenizmust a közösségben, sokkal inkább egy valaha volt európai központi hatalomnak a visszaépítését Nyugat-Európában. 1969-ben Georges Pompidou követte De Gaulle-t az elnöki székben, ő már sokkal hajlékonyabb, „korszerűbb” módon kezelte a közösséget, s immáron nem gördített akadályt az Egyesült Királyság belépése elé, így 1973-ban a britek az írekkel és a dánokkal együtt a közösség tagjai lettek, a hatok kilencekké váltak.

A kormányközi jelleg nem változott, viszont a britekkel megerősödő s bizonyos mértékig egységesülő tagállamok már 1973-ban kiadtak egy nyilatkozatot Az európai identitás címmel, illetve elkezdték kidolgozni a külpolitikai együttműködés, tehát a közös fellépés feltételeit, s 1975-ben már ennek szellemében vettek részt a Helsinki Értekezleten. Az első olajválság (1973) után pedig, 1974-ben a Pompidout követő elnök, Giscard d’Estaing bejelentette „Európa politikai megszervezésének” a kezdeményezését. (Itt jegyzem meg, hogy a szívós globalista Monnet még ekkor is egy „ideig­lenes európai kormány” felállításán fáradozott, kísérletei azonban szerencsére nem jártak sikerrel.)

Az 1970-es években már a tagállami csúcstalálkozók voltak a meghatározó döntéshozó fórumok, ahogyan az először 1957 februárjában történt. A csúcstalálkozókon elhatározott döntéseket pedig a miniszterek tanácsának kellett végrehajtania, tehát erősen érvényesült a kormányközi döntéshozatal a bizottság kárára. Abban, hogy ez a modell jól működhetett, erőteljes szerepet játszott a francia elnök, Giscard d’Estaing és a német kancellár, Helmut Schmidt között kialakult jó viszony. A hatvanas évekkel szemben tehát, amikor De Gaulle valamifajta egyeduralomra tört úgy, hogy a németekkel mint háborús vesztesekkel szemben is érvényesíteni próbálta fölényét és elsőbbségét, a hetvenes években Pompidou, de különösen D’Estaing a németekkel való együttműködésre törekedett, s a két politikus megtalálta ehhez a közös hangot is. Mindkét politikus egyetértett az európai integráció olyan formájában, amely nem jár a nemzetállamok szuverenitásának a feladásával. (Innentől eredeztethetjük annak a ma is ismert uniónak a modelljét, amelyben a német–francia együttműködésnek kiemelt szerepe és jelentősége van, de ma már egyáltalán nem olyan pozitív tartalommal, mint a hetvenes években.)

Ebből következően, a Schmidt–D’Estaing „páros” kezdeményezésére létrehozták az Euró­pai Tanács intézményét, amely már nem a szakminiszterek, hanem az állam- és kormányfők testülete, s ez mintegy kiváltotta a nem formalizált csúcstalálkozókat. Ezzel párhuzamosan abban is megállapodtak, hogy az Európai Parlamentet (1962 óta nevezték így a közgyűlés helyett) 1979-től kezdve közvetlenül válasszák meg az európai állampolgárok. Az EP-ben ­ideológiai alapon, nemzetek feletti szerveződésekben jöttek létre az egyes frakciók, tehát az EP alapjában véve, bár a tagállamok választják meg a képviselőket, nem nemzeti, hanem szupranacionális módon működik. (Így, ha belegondolunk, a bizottság, a parlament és a bíróság föderális jellegű szervezet, s csak az Euró­pai Tanács nem az, és a kormányközi-szuverenista jelleg csak addig tud érvényesülni, ameddig az ET játszik meghatározó szerepet az unióban. Ez a megállapítás érvényes természetesen a mai unión belüli helyzetre is.)

Elmondható, hogy a hetvenes évek az Európai Közösség számára viszonylag nyugalmas időszak volt, egészen a nyolcvanas évek elejéig-közepéig, amikor az új bizottsági elnökkel, Jacques Delors-ral teljesen új korszak kezdődik el. A hatvanas évek összecsapásai után ebben az évtizedben sikerült a kormányközi modellt konszolidálni, intézményesíteni, méghozzá kétféle módon. Egyfelől azzal, hogy a francia–német együttműködésre épülve létrehozták az Európai Tanácsot mint a szuverenitás letéteményesét, s ezzel a bizottság súlya jelentősen megcsappant a döntéshozatalban, illetve az EP közvetlen választásával a szervezet kezdettől létező elitizmusán kívántak enyhíteni és a demokratikus jelleget erősíteni. Másfelől, lépéseket tettek a tagállamok kormányközi alapú, mégis tartalmas együttműködése irányába, szorgalmazták a közös fellépéseket a világpolitikában.

Ez a korszak, mely a nemzetállamok fölényével, a föderalizmus háttérbe szorulásával jellemezhető, csak a nyolcvanas évek közepéig tartott. 1984-ben a szociáldemokrata, egyértelműen föderalista Delors került az Európai Bizottság élére, s innentől kezdve ismét megváltoztak az európai közösségen belüli erőviszonyok, s közben lezajlottak a közép- és kelet-európai rendszerváltások is.

Erről azonban később.

A szerző politológus, az Alapjogokért Központ kutatási tanácsadója

(Borítóképen Charles de Gaulle francia köztársasági elnök (balról a második) látogatása a villamos erőműben, mellette Nicolae Ceaușescu román pártvezető. Forrás: Fortepan / Sütő András örökösei)