Egyes közéleti gondolkodók, sőt politikai vezetők az európai szuperállam megszületését vizionálják. (Úgy gondolják, hogy a közös európai jog a megoldás minden problémára.) Hogy juthattunk ide, az alapító atyák merőben ellenkező szándékától? Az Európai Gazdasági Közösség a tagállamok számára kölcsönös kereskedelmi előnyökre épült. Ezt az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad áramlása biztosította. Az együttműködés ezen mélysége természetesen az 1993-ban létrejött Európai Unió révén hatványozottan növekedett. Tegyük hozzá, hogy ez még a tagállamok akaratából történt így, és az újonnan csatlakozott államok is igényelték az ilyen, mélyebb együttműködést.
Az unióból legfeljebb akkor válhatna állam, ha az összes tagállam a maga alkotmánymódosítási szabályai szerint, népszavazással megerősítve kifejezetten elfogadná. Továbbá az államelismerés nemzetközi jogi normái szerint a világ országai elismernék. És az is részletesebb elemzést igényel, hogy egyáltalán így lehetséges volna-e a szuperállam, mert bizonyos országok örökkévalósági klauzulái és alkotmányos identitása ezt tilthatják. Mit is értünk ezen fogalmakon? Előbbi értelmében az ország alkotmányának lehetnek olyan részei, amelyek magából az alkotmányból következően semmiképpen nem változtathatók meg.
Utóbbira rátérve, létezik – leegyszerűsítve – a tagállami alkotmányoknak egy olyan lényegi része, mintegy érinthetetlen magja, amely nélkül az adott állam nem lehetne az adott állam. Ha az egész ország alkotmánya nem is, de ez az alkotmányos identitás kvázi az uniós jogalkotás felett áll. E sorok írója szerint az EU állammá való alakításával az egyes államok alkotmányos hatalomgyakorlásukat gyökeresen átalakítanák. Ráadásul úgy, hogy még nemzetközi kötelezettségük is származna ebből. Ezt a folyamatot nem lehetne csak úgy visszacsinálni. Ebből fakadóan úgy ítélem meg, hogy még a hagyományos alkotmánymódosításnál is speciálisabb többségre lenne szükség tagállamonként egy ilyen döntéshez. Ráadásul ezt már egyetlen tagállam vétója megakadályozná.
Az Európai Uniónak négy fő intézménye van, amelyeket kissé leegyszerűsítve egy ország szerveihez szoktak hasonlítani: a parlament, a (sokak által kormánynak tekintett) bizottság és a tanács. A negyedik a bíróság. Az Európai Unió döntéshozatali eljárásaiban eredetileg a tanács volt a főszereplő, az európai egységokmány óta viszont a demokratizálódás jegyében az Európai Parlament folyamatosan növelte beleszólását a döntésekbe. A lisszaboni szerződés a korábban együttdöntési eljárásnak nevezett és általánossá tett mechanizmust keresztelte át rendes jogalkotási eljárássá. Ennek lényege, hogy a parlament és a tanács társjogalkotók, együtt hozzák meg az uniós jogszabályokat, és azok nem jöhetnek létre valamelyikük kifejezett akarata ellenére.
Emeljük ki: jelentősen megnőtt az ide tartozó szabályozási területek köre is. Az eljárás lényege, hogy a bizottság javaslatára induló eljárásban a tervezet véleményeltérések esetén három olvasatban kerülhet a parlament elé. A parlament negatív döntése esetén a tanács nem alkothatja meg a jogszabályt, tehát a végleges szövegnek a parlament (és részben a bizottság) hozzájárulását kell minden körülmények között bírnia. A parlamentet tehát ezen döntéshozatalban társjogalkotónak nevezhetjük, amit mutat az is, hogy az elfogadott jogszabályt a parlament elnöke aláírja.
Bár egy döntéshozatali rend demokratikus minőségét különféle tényezők rendszere határozza meg, érdemes kiemelni, hogy az Európai Unió polgárainak képviseletét ellátó Európai Parlamentre nem létezik olyan a politikai kisebbség érdekeit védő garancia az alkotmányosan érzékeny kérdésekben, mint a nemzetközi összevetésben a magyar demokrácia nagy erényének tekinthető kétharmados döntéshozatali elv. Álláspontom szerint e tekintetben hazánknak erősebb demokratikus legitimációja van, mint az Európai Uniónak.
Megfigyelhető azonban egy tendencia, miszerint az EU szervei lopakodva megpróbálják meghaladni a jelenlegi intézményi kereteket és jogértelmezéssel újabb és újabb hatásköröket vonnak magukhoz. Ezt azonban már a tagállamok lakossága egyáltalán nem hagyta jóvá, míg magáról a csatlakozásról lényegében minden államban már népszavazással döntenek. Ennek ellenére az EU szervei egyre inkább egy állam hatóságaihoz hasonlóan politizálnak.
Azt is hozzá kell tennünk, hogy az uniós jog nem oldja meg az emberek problémáit. Ugyanis nem az unió joganyaga üldözi a bűnözőket, védi az emberek tulajdonát (tulajdonszerzését) és nem az szabályozza a szociális ellátórendszert. Hanem az egyes nemzetállamok jogrendszere. Az unió szabályai ugyanis eredetileg egy „kiragadott” részre, az egyébként rendkívül kibővült gazdasági szférára vonatkoztak, és a hatalmas növekedés ellenére sem válhattak egy teljes ország minden problémát és joghézagot lefedő normarendszerévé.
Az uniós jog primátusa a tagállamok alkotmányos identitása kapcsán mindenképpen korlátokba ütközik. Az alkotmányos identitás talpköveit a német alkotmánybíróság az 1970-es években a Solange I, majd a Solange II ügyekben lefektette azáltal, hogy kimondta az alapjogokat sértő uniós normák alkotmánybírósági kontrolljának lehetőségét. A magyar Alkotmánybíróság (AB) felfogása szerint az uniós jog külön kategóriaként (és nem nemzetközi szerződésként) a belső jog része. Ezáltal az Alkotmánybíróság az uniós jogot, beleértve az alapító szerződéseket kivonta a nemzetközi jogi klauzula alól.
Tehát az uniós jog és a hazai jogszabályok ellentmondását általában nem alkotmányjogi kérdésként kezelte a testület, ezáltal kikerülte azok vizsgálatát.
Mindazonáltal az alapító szerződések kihirdetéséről szóló jogszabályt módosító törvényt kvázi belső jogforrásként az Alkotmánybíróság alkotmányossági kontrollnak vetette alá, fenntartva, hogy az alapító szerződésekre, mint uniós jogforrásokra nem irányulhat alkotmányossági vizsgálat. Az új alaptörvény rendszerében a teljesség igénye nélkül még kiemelkedő fontosságú a 22/2016. (XII. 5.) AB-határozat a menedékkérők más tagállamban való elhelyezése kapcsán.
Meg kell említenünk, hogy rendkívül sajátos volt a jogszabályi környezete a csatlakozásról 2003. április 12-én rendezett népszavazásnak. A 2002. december 17-én elfogadott 2002. évi LXI. törvény 10. paragrafusa az alkotmány 79. paragrafusába a következő rendelkezést iktatta: ügydöntő országos népszavazást kell tartani a Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő, „a csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról”. A választópolgárok viszont az alábbi kérdésre voksolhattak igennel vagy nemmel: „Egyetért-e azzal, hogy a Magyar Köztársaság az Európai Unió tagjává váljon?” Tehát megtévesztő módon azon személyek, akik elvben mindenképpen támogatták a csatlakozást, de az akkori kormány által kialkudott végső csatlakozási feltételekkel nem értettek egyet, ezen árnyalt álláspontjukat nem fejthették ki.
A referendumnak nem volt az alkotmány és a népszavazási törvény dogmatikája szerinti kezdeményezője. A népszavazás elrendelését magába az alkotmányba illesztette be a parlament. Így megengedhetőségéről (egyértelműségéről, kizárt tárgykörbe ütközéséről) nem is dönthetett az Országos Választási Bizottság (OVB), illetve jogorvoslati eljárásban az Alkotmánybíróság. A testületek, különösen az OVB akkori gyakorlatát tekintve igen kétséges lett volna a kérdés hitelesítése. Ráadásul a szavazólapokon nem is szó szerint az alkotmányba iktatott kérdés szerepelt.
A negatív példát azért hoztam fel, mert ha bárki valaha komolyan felvetné az Európai Unió állammá alakítását, akkor sokkal egyértelműbb népszavazást kellene róla kiírni.
Még csak gondolkodni sem szabad ennél mélyebb együttműködésről addig, amíg a nemzeti kisebbségek jogait nem garantálják messzemenőkig minden tagállamban. A római jog óta, amely részben az uniós jog talpköve, a jogrendszer alapját képező nemo plus iuris elve alapján senki és semmi több jogot másra nem ruházhat, mint amennyi ő magának van. Ez az EU szerveire is vonatkozik. Az ő aktusaik által így semmilyen módon nem születhet még államszerű képződmény sem!
Hazánk alaptörvénye előírja, hogy értelmezési háttereként figyelembe kell venni a történeti alkotmányunk vívmányait.
Utóbbi pedig, bármilyen birodalom uralkodója is birtokolta a magyar trónt, mindig alapnak tekintette a nemzeti függetlenséget. Ez a magyarságnak és Magyarországnak olyan alkotmányos identitása, amely még jogalkotási úton sem módosítható.
A szerző alkotmányjogász professzor
